Definido por el EOSF como un proceso "concursal y universal"
Firmeza Especial: Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pagos en procesos de liquidación forzosa
Socio – Bogotá
E.G.P y C.F. – E.D.T
Email: hgarcia@sfai.co
En el intrincado mundo de las liquidaciones forzosas de Entidades Promotoras de Salud (EPS), surge una cuestión de vital importancia: ¿Es posible el pago de acreencias fiscales durante este proceso? Un reciente alegato presentado ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) argumenta que, en el contexto de una liquidación forzosa administrativa, el pago de dichas acreencias no procede.
A continuación, se presenta un análisis detallado de este argumento, basado en jurisprudencia, normatividad y doctrina.
La liquidación forzosa administrativa: un proceso concursal y universal
La liquidación forzosa administrativa es un proceso excepcional ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de sus facultades de inspección, vigilancia y control.
Este proceso tiene como finalidad la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la EPS, con el objetivo de liquidar su patrimonio y pagar de forma gradual el pasivo externo, preservando la igualdad entre los acreedores.
El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), en su artículo 293, define este proceso como “concursal y universal”, lo que implica que todos los acreedores, incluyendo a la DIAN, participan en igualdad de condiciones.
Es de indicar que, el EOSF prevalece sobre el Estatuto Tributario (ET) en el contexto de liquidaciones forzosas de entidades financieras, incluyendo EPS junto a las empresas prestadoras de servicios públicos (ESP), debido a los siguientes principios jurídicos:
Principio de especialidad: El EOSF es una ley especial que regula de manera específica los procesos de liquidación forzosa.
Por otro lado, el ET es una ley general que establece las normas tributarias aplicables a todos los contribuyentes.
En caso de conflicto entre una ley especial y una ley general, prevalece la ley especial.
Principio de jerarquía normativa: Aunque ambas leyes son de carácter ordinario, el EOSF tiene una jerarquía superior al ET en el ámbito específico de las liquidaciones forzosas.
Esto se debe a que el EOSF establece un régimen especial para estos procesos, incluyendo la suspensión de pagos y la prelación de créditos, que deben ser respetados incluso por la DIAN, (Ver Ley 510 de 1999 y Decreto 2555 de 2010).
La suspensión de pagos: una medida preventiva clave
Uno de los efectos inmediatos de la liquidación forzosa administrativa es la suspensión del pago de todas las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión.
Esta medida, contemplada en el artículo 2.5.5.1.2 del Decreto 780 de 2016, tiene como objetivo preservar la masa patrimonial de la EPS y garantizar un tratamiento equitativo a todos los acreedores.
La suspensión de pagos, por tanto, alcanza también a las obligaciones tributarias, sin excepción.
Esto se fundamenta en la naturaleza misma de la liquidación forzosa, que busca la realización ordenada de los activos y el pago gradual del pasivo, respetando la prelación de créditos establecida en la ley.
La ineficacia de la declaración y la fuerza mayor
El alegato presentado ante la DIAN sostiene que la declaración de retención en la fuente presentada por la EPS en liquidación, posterior a la orden de suspensión de pagos, no puede ser considerada ineficaz.
La imposibilidad de pago, derivada de una orden administrativa, constituye un evento de fuerza mayor que exime a la EPS de cualquier responsabilidad por incumplimiento.
Esta interpretación se respalda en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En la sentencia del 26 de julio de 2007, el Alto Tribunal estableció que “la situación de intervención de la sociedad no puede considerarse configurativa de incumplimiento, ya que en este evento el no pago oportuno de la obligación debida tiene una causa legal derivada del proceso administrativo de liquidación forzosa, circunstancia de fuerza mayor que desvirtúa la situación aparente de mora”.
Por tanto, la imposibilidad de pago de las acreencias fiscales, derivada de la suspensión de pagos ordenada en la liquidación forzosa, no puede ser considerada un incumplimiento por parte de la EPS.
La declaración de retención en la fuente, aunque presentada sin pago, mantiene su eficacia.
El reconocimiento de la deuda y la firmeza de la declaración
Además de la fuerza mayor, el alegato destaca otro elemento clave: el reconocimiento de la deuda fiscal por parte de la EPS en liquidación.
Este reconocimiento, plasmado en una resolución en firme que resuelve el recurso de reposición interpuesto por la DIAN, reviste de eficacia la declaración de retención en la fuente, a pesar de la ausencia de pago efectivo.
La jurisprudencia del Consejo de Estado respalda esta posición.
En sentencia del 15 de febrero de 2007, el Alto Tribunal estableció que “el reconocimiento expreso del crédito fiscal, producto del mayor valor de las retenciones aceptadas por la actora y de la sanción reducida, pues al respecto no presenta la demandada objeción alguna”.
Por tanto, el reconocimiento de la deuda fiscal por parte de la EPS en liquidación, a través de un acto administrativo en firme, otorga firmeza a la declaración de retención en la fuente, independientemente del pago efectivo.
La prelación de créditos y la desmejora de la posición de la DIAN
El alegato presentado ante la DIAN también subraya la importancia de respetar la prelación de créditos establecida en la ley para los procesos de liquidación forzosa administrativa.
La presentación de una nueva declaración de retención en la fuente, forzada por la DIAN, podría perjudicar su posición como acreedor, al desplazarla a un quinto orden de prelación.
La Ley 1797 de 2016 establece un orden de prelación para el pago de acreencias en las liquidaciones forzosas de EPS.
En este orden, las acreencias fiscales ocupan el tercer lugar, después de las deudas laborales y las deudas reconocidas a instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS).
Si la DIAN insistiera en la presentación de una nueva declaración, esta sería considerada extemporánea y, por tanto, la acreencia fiscal sería reclasificada como quirografaria, ocupando el último lugar en el orden de prelación.
Esto implicaría una clara desmejora en la posición de la DIAN como acreedor.
A manera de conclusión
El alegato presentado ante la DIAN ofrece un análisis jurídico sólido y bien fundamentado sobre la imposibilidad de pago de acreencias fiscales en el contexto de una liquidación forzosa administrativa.
La suspensión de pagos, la fuerza mayor, el reconocimiento de la deuda y la prelación de créditos son elementos clave que respaldan esta posición.
Este análisis pone de manifiesto la complejidad de los procesos de liquidación de EPS y de las ESP y la necesidad de una interpretación armónica de las normas generales y especiales que los rigen.
La aplicación rigurosa de la ley, junto con la consideración de la jurisprudencia relevante, es fundamental para garantizar la protección de todos los acreedores y la equidad en el pago de las acreencias.
En el caso específico de la EPS en Liquidación Obligatoria, el alegato demuestra que la declaración de retención en la fuente presentada, aunque sin pago, es eficaz y la acreencia fiscal ha sido debidamente reconocida.
La insistencia de la DIAN en la presentación de una nueva declaración no solo sería jurídicamente infundada, sino que además perjudicaría su propia posición como acreedor.
Este análisis invita a la reflexión sobre la necesidad de adaptar la normativa tributaria a la realidad de las liquidaciones forzosas de EPS, garantizando un equilibrio entre los intereses del fisco y la protección de los demás acreedores.
La búsqueda de soluciones justas y equitativas debe ser el objetivo primordial en estos complejos procesos.
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