Historia sobre la Sala de Consulta del Consejo de Estado

Una visión retrospectiva nos permite considerar más o menos 11 etapas que ha tenido el Consejo de Estado como institución desde su nacimiento.

Son 207 años de existencia; podríamos afirmar que es la entidad más antigua de todo el aparato del Estado colombiano.

Apareció antes de formarse la República, en 1817, en tres partes o secciones: primera sección: Estado y Hacienda; segunda sección: Marina y Guerra; tercera sección: Interior y Justicia.

Todo esto en plena guerra de independencia por iniciativa del Libertador Simón Bolívar, que ya estaba liberando por partes las provincias de Venezuela, empezando por Guayana, territorio del mismo Virreinato español que nos impusieron después de la Conquista —con 36 años de exterminio—, y luego nos dominaron a través del modelo territorial colonial durante 285 años.

Desde 1524 dependimos del Virreinato del Perú y, desde 1717, como Virreinato de La Nueva Granada.

La visión futurista de Simón Bolívar lo impulsó a esta propuesta de crear un Consejo de Estado para tener un órgano consultor o consultivo, asesorándolo en asuntos jurídicos, estratégicos y militares, que lo apoyara en su campaña de liberación tendiente a la formación de un Estado independiente de provincias dominadas por los españoles.

Luego, Bolívar promovió el Congreso de Angostura en diciembre de 1819 para expedir una Constitución que, por la premura, no alcanzó a darse.

Se expidió entonces una Ley Fundamental con carácter constitucional donde se delimitaba lo que sería el nuevo Estado y se fijó la fecha para que en Cúcuta se reuniera en 1821 un Congreso Constituyente.

En ambos sitios (Angostura y Cúcuta) se hizo alusión al Consejo de Estado como un Consejo de Gobierno, es decir, se mantuvo la idea de un órgano consultivo al gobierno.

La Batalla de Boyacá significó la derrota de las tropas españolas en el centro del Virreinato, y luego vendrían otras batallas (Carabobo, Bomboná, Junín, Pichincha y Ayacucho) para liberar toda el área territorial que nos impedía ser República sin interferencias y presiones ante una eventual reconquista, como ocurrió en 1815 con la llegada del exterminador Pablo Morillo.

En Ocaña, en 1828, se intentó la reforma a la Constitución de Cúcuta, pero fracasó por la división entre bolivarianos y santanderistas; entonces, el Libertador Presidente expidió un Decreto Orgánico rígido para evitar la disolución de La Gran Colombia, y en ese documento precisó las funciones del Consejo de Estado.

Como se puede observar, en ese momento de crisis por el atentado o intento de asesinato septembrista, y la disputa protagonizada por las fracciones políticas, el presidente resaltó el carácter consultivo del Consejo de Estado.

En otras palabras, el Consejo de Estado era solo la Sala de Consulta como parte fundamental para la Rama Ejecutiva, y la función continúa hoy en una de sus salas, según el artículo 237, numeral 3, de la Constitución de 1991, desarrollado en el artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En 1830, ante el pugilato entre caudillos regionales y agrarios que pretendían la separación de Venezuela, Colombia y Ecuador, se preparó la Constitución de 1830 para evitar la secesión y disolución del Estado centralista concebido por el Libertador Presidente; sin embargo, todo fracasó y se consumó con la muerte de Bolívar.

En ese texto constitucional, el Consejo de Estado permaneció como órgano consultivo en los artículos 95, 96 y 97, con estas funciones: “Para auxiliar al Poder Ejecutivo con sus luces en los diversos ramos de la Administración Pública, habrá un Consejo de Estado, compuesto del Vicepresidente de la República, que lo presidirá, de los Ministros Secretarios del Despacho, del Procurador General de la Nación, y de doce Consejeros escogidos indistintamente de cualquier clase de ciudadanos”.

En 1832 se reformó la Constitución con el fin de abrirle las puertas al General Santander, que se encontraba en el exilio.

Se conservó la figura del Consejo de Estado adscribiéndolo sin titubeos a la Rama Ejecutiva, junto al Consejo de Gobierno, y continuó el orden territorial centralista, cambiando el nombre del país por el de República de la Nueva Granada.

El artículo 128 expresaba que “corresponde al Consejo de Estado:

1. Dar su dictamen para la sanción de las leyes, y en todos los negocios graves y generales de la administración pública;

2. Preparar, discutir y formar los proyectos de ley, y los códigos de legislación que hayan de presentarse al congreso;

3. Consultar, dar su dictamen, prestar o no su consentimiento en los casos que designa esta constitución;

4. Presentar a la Cámara de Representantes una terna para ministros de la Corte Suprema de Justicia, la cual se formará de las listas que reciba de las cámaras de provincia”.

La reforma constitucional de 1843 suprimió el Consejo de Estado, después de los gobiernos de José Ignacio de Márquez y de Pedro Alcántara Herrán, de sello centralista.

Durante esos gobiernos se agrietaron las relaciones entre los seguidores de Bolívar y Santander (ambos fallecidos).

Se incrementaron las disputas entre centralistas y federalistas, clericales y anticlericales, terratenientes y reformistas, proteccionistas y librecambistas.

Fue entonces cuando comenzaron a configurarse los partidos políticos, que no tenían cuerpo ideológico propio sino que actuaban por los ecos y efectos de lo que sucedía en Europa y lo que se entendía por ideologías políticas.

Después de registrarse la guerra civil de los conventos, seguida por la guerra de los Supremos o jefes territoriales que impulsaban la secesión territorial (1839-1841), sobrevino un período de confusión acerca de qué modelo territorial deberíamos tener.

Aparecieron los gobiernos de Tomás Cipriano de Mosquera (1845-1849), de José Hilario López (1849-1853), José María Obando (1853-1854), José María Melo (1854), el encargo de Obaldía (1855) y la llegada del conservador Manuel María Mallarino (1856-1857), que operaron sin Consejo de Estado al tratarse de gobiernos buscando un rumbo.

Fueron gobiernos de recambio, transformación y convulsión, sobre todo con las reformas de Hilario López y la expedición de la Constitución de 1853, de tinte centro-federal, que se venía dando con leyes previas sobre la libertad de los esclavos y otros cambios anticoloniales.

Luego, vino el golpe de Melo, apoyado por artesanos y militares bolivarianos, el último reducto del ejército libertador.

Obaldía y Mallarino volvieron al estancamiento de las reformas y a revivir las prácticas coloniales, hasta que aparece el más ultraconservador, Mariano Ospina Rodríguez, promotor de la guerra civil de 1851 para evitar la liberación de los esclavos.

Aliado con la Iglesia y con los terratenientes, intentó el modelo territorial de la Confederación: un híbrido entre centralismo y federalismo.

Colombia pasó a llamarse Confederación Granadina, integrada por ocho estados federados (Antioquia, Bolívar, Cauca, Boyacá, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander).

Según el artículo 47 de la Constitución de 1858, el Poder Judicial de la Confederación se ejercía por el Senado, por la Corte Suprema y por los tribunales y juzgados que estableciera la ley.

El Senado pasó a tener funciones judiciales.

Entonces, ni la Constitución de 1858 ni la Constitución de 1863 restablecieron el Consejo de Estado.

Podemos asegurar en retrospectiva que para el federalismo la importancia la tuvo el Congreso y las autonomías regionales subyugaban los tentáculos del poder central, bajo el criterio del pensamiento liberal radical (1863-1885) de que el federalismo imprimía mayor capacidad de deliberación y ejecución regional, y, por ende, más democracia.

Se produjeron 14 períodos presidenciales de dos años cada uno, con nueve estados soberanos; las autonomías se fortalecieron, cada estado tenía constitución propia y el legislativo nacional era preponderante.

En la Constitución de 1886 se restableció la institución del Consejo de Estado.

Dentro de su artículo 141 se prescribió que son atribuciones del Consejo de Estado:

1.º Actuar como Cuerpo Supremo consultivo del Gobierno, en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen.

2.º Preparar proyectos de ley y de códigos que deban presentarse a las Cámaras Legislativas y proponer las reformas convenientes en todos los ramos de la legislación.

Aquí encontramos la función primigenia de la Sala de Consulta.

Sirve al Estado para que los gobiernos que le sobrevengan tengan un apoyo para orientarlo administrativa y jurídicamente, para evitar dislates y errores crasos.

Posteriormente, las constituciones de 1905, 1910, 1936, 1968 y reformas menores que no han sido Constituyentes, hasta la de

1991, han mantenido a la Sala de Consulta como parte del Consejo de Estado y sus salas.

Entre las funciones de la Sala de Consulta del Consejo de Estado se expresan y prescriben las siguientes en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPCA): Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración.

Estará integrada por cuatro (4) magistrados (Inciso 1, modificado por el Art. 19 de la Ley 2080 de 2021).

Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario.

También las funciones de la Sala de Consulta del Consejo de Estado se pueden ver en la Ley 2080 del año 2021, artículo 19.

Como se puede observar, dentro de las reales funciones de esa Sala de Consulta no existe ninguna que no sea procedente, si son las elevadas por el Gobierno, porque su papel o rol es orientar en lo jurídico al gobierno (Rama Ejecutiva), sea cual fuere el presidente, de cualquier origen político, porque un gobierno es transitorio (dura 4 años) y el Estado continúa como la estructura firme dentro de la democracia.

Se trata sobre todo de orientar a la Oficina de la Defensa Jurídica del Estado para evitar errores en las contrataciones, en las concesiones con empresas extranjeras y en los convenios, evitando así las grandes demandas que desangran el presupuesto del Estado, el cual debe ir a las inversiones contempladas en los Planes de Desarrollo Nacional; también para tratar de garantizar la seguridad jurídica interna y evitar la caotización del derecho.

La Sala de Consulta es lo que queda de la formación original del Consejo de Estado, creado durante la Guerra de Independencia por Simón Bolívar, pero sin ser en ese momento un Estado porque no habíamos expulsado a los españoles con la guerra de independencia, por lo tanto, seguían aplicando el derecho colonial y el Libertador necesitaba un cuerpo consultivo en lo jurídico para crear a Colombia.

La Ley 2080 del año 2021, en su artículo 19, modificó los numerales 7 y 10 de la Sala de Consulta respecto a los que tenía la Ley 1437 de 2011 o Código CPCA, en el artículo 112; consagrando que, la Sala de Consulta cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración.

Estará integrada por cuatro (4) magistrados.

Y emitirá conceptos, a petición del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en relación con las controversias jurídicas que se presenten entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente.

Entonces no se entiende qué pasó en este caso respecto al Consejo Nacional Electoral (CNE), cómo le dieron curso a una consulta de un órgano administrativo que no es parte de la Rama Ejecutiva y cuya supuesta controversia o incompatibilidad con la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes no era viable o procedente porque no es una institución administrativa la Comisión de Acusaciones, sino de carácter jurisdiccional, función judicial que no tiene el CNE.

Y no está claro cómo trastocaron o retorcieron la aplicación de los literales A, B, C y D del numeral 7 del artículo 112 reformado por la Ley 2080 del año 2021.

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